Venezuela et sanctions internationales : une crise dans la crise ?

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Tel un volcan qui gronde mais qui n’explose pas, ainsi peut-on résumer la situation actuelle au Venezuela. Le 5 mars 2013, décédait dans des circonstances encore assez troubles, Hugo Chavez, leader charismatique et partisan du « Patria, socialismo o muerte », marquant ainsi le déclin d’une ère de prospérité pour le Venezuela, pays longtemps porté par une industrie pétrolière florissante. Entre clientélisme, système de corruption généralisé et gangréné par une lutte de pouvoirs, crise sociale et économique sans précédents et dernièrement une situation sanitaire alarmante avec le Covid-19, la république bolivarienne n’est plus que l’ombre d’elle-même, s’enlisant chaque jour un peu plus dans la précarité. Comment ce pays membre de l’OPEP, considéré il y’a quelques années en arrière comme une manne pétrolière d’envergure mondiale, s’est-il retrouvé face à cette situation aussi délicate qu’inattendue ? Un des éléments de réponse est à chercher du côté de l’arsenal tantôt juridique, réglementaire, politique, diplomatique ou encore économique en vogue ces deux dernières décennies : celui des sanctions internationales.

Illégitime : ce terme revient constamment pour qualifier par ses détracteurs, le président Maduro. Sur fond de crise politique amorcée en 2015 et poursuivie lors des élections de 2018, dont Nicolás Maduro  est sorti vainqueur, briguant ainsi son deuxième mandat présidentiel ; mais considérées comme frauduleuses par l’opposition, représentée par Juan Guaidó, jusque lors président de l’Assemblée nationale et s’auto-proclamant officiellement président du pays. La singularité de cet affrontement politique et de cette double-présidence, a été un signe avant-coureur et accélérateur de la grave crise économique et sociale qui attendait le Venezuela. Crise accentuée par une première salve de sanctions américaines prises à l’encontre de membres officiels du Gouvernement Vénézuélien en mars 2015 et intensifiée en août 2017 et visant à exercer une pression maximale sur le président en exercice, Nicolás Maduro et de hauts responsables vénézuéliens gravitant autour de son cercle d’influence. Qualifié de « rogue state » (« état voyou ») par les Etats-Unis en raison de la violation et du bafouement des Droits de l’Homme qui y sévissent au quotidien, une économie en perdition et jouant un rôle prépondérant dans le narcotrafic à l’échelle internationale, le Venezuela est le troisième pays d’Amérique Latine, à s’être vu infliger des sanctions américaines, avec Cuba et le Nicaragua.

Prises par le président Donald Trump, l’objectif de ces sanctions est un retour de l’ordre démocratique et constitutionnel, l’organisation d’élections libres et indépendantes et la libération de l’ensemble des prisonniers politiques, ainsi que toute cessation de répression à l’encontre du peuple Vénézuélien ; mais surtout d’endiguer la corruption omniprésente et bénéficiant au régime Maduro.

Gel des avoirs, embargo sectoriel (pétrole, or et métaux précieux), restrictions touchant les services financiers (crypto-monnaie, émission de dette souveraine dont les titres obligataires et les services associés), et révocations de visas, ce sont au total des centaines de noms d’individus, sociétés, et navires qui ont été désignés comme SDN (Specially Designated Nationals) par l’OFAC, bras armé du Département du Trésor US en charge de la bonne implémentation et exécution des sanctions économiques et financières, prises par le biais de décrets exécutifs, communément appelés Executive Orders. La parution du premier Executive Order, le 8 mars 2015, ciblant des membres officiels du gouvernement vénézuélien, réputés être proches de Nicolás Maduro, a été une entrée en matière assez persuasive et s’en est suivi six autres Executive Orders, entre août 2017 et août 2019

La deuxième raison, directement liée également aux sanctions, et en raison des restrictions sectorielles prises à l’encontre du Venezuela  qui ont porté un coup de grâce à l’économie du pays et notamment au fleuron de son industrie pétrolière, demeure la désignation de la société étatique, Petroleos de Venezuela (PdVSA). Accusée par les Etats-Unis d’être un vecteur de corruption, PdVSA et les sociétés détenues ou contrôlées par celle-ci, se sont retrouvées ainsi en janvier 2019 parmi la longue liste des compagnies indésirables répertoriées sur le site de l’OFAC. Une victoire pour les Etats-Unis, qui vient affaiblir un peu plus le régime de NicolásMaduro et des chances de retrouver un semblant de stabilité pour le Venezuela, qui s’amenuisent avec ce durcissement de ton de la part de l’administration américaine. Privé de sa principale ressource, le pays s’est vu également infliger en mars 2019 des sanctions US à l’encontre de son industrie minière et métaux précieux, plus précisément du fait de la désignation en tant que SDN de la compagnie étatique, CVG Compania General de Mineria de Venezuela CA, mieux connue sous le nom de Minerven, considérée comme une source de soutien et alimentant illicitement le régime Maduro.

De leur côté, l’Union Européenne, ainsi que la Suisse et le Royaume-Uni via leurs régulateurs respectifs, jugeant la situation également préoccupante, n’ont pas tardé à emboiter le pas aux USA. L’UE a implémenté en 2017 une série de mesures restrictives incluant le gel des avoirs, un embargo sectoriel et militaire, ainsi que l’interdiction d’exporter tout type d’équipements de répression interne par le biais de son Règlement (UE) 2017/2063 du 13 novembre 2017 consolidé, concernant des mesures restrictives en raison de la situation face à laquelle se retrouve ce pays. Bien que les sanctions européennes soient beaucoup moins contraignantes et répressives que celles infligées par les USA ; et malgré le fait que l’Euro ne soit pas la devise par excellence du négoce à l’échelle mondiale, contrairement au dollar américain, les mesures restrictives prises par l’UE semblent avoir peu d’impact sur l’économie vénézuélienne. Il serait également opportun de rappeler que contrairement aux sanctions américaines, l’extraterritorialité du droit européen ne dispose pas de la même force coercitive et d’applicabilité territoriale que le droit US.

Juger et jauger l’impact de ces sanctions économiques et financières serait un peu hâtif tant leur longévité semble très peu significative comparée par exemple à la même typologie de sanctions sectorielles prises à l’encontre de la Russie courant 2014. La portée des sanctions internationales est d’autant plus difficile à évaluer d’un point de vue économique, en raison notamment des circuits parallèles commerciaux et financiers développés par les pays soumis à un embargo qu’il soit partiel ou total pour se faire approvisionner en biens ou services et en retour procéder aux paiements par le biais de juridictions de complaisance ou peu regardantes sur la législation internationale. Bien entendu, ces pratiques s’apparentent à un contournement des lois et réglementations en matière de sanctions prises par une autorité compétente et les contrevenants s’exposent à de lourdes amendes pécuniaires dans le meilleur des cas, mais qui peuvent aller aux USA jusqu’à des démêlés judiciaires, peines d’emprisonnement, perte de licence bancaire et mesures disciplinaires en tous genres. Dans le cas du Venezuela et du régime de Nicolás Maduro, qui bénéficie du soutien de plusieurs autres pays hors Amérique Latine et également soumis aux sanctions comme l’Iran et plus récemment la Corée du Nord, et qui ont été approvisionnés en mai 2020 en barils d’essence et d’additifs, transportés par des pétroliers iraniens ; l’heure n’est pas à la coopération et à l’entente avec les USA, mais de jouer sa survie économique tout en se jouant des sanctions prises à leur égard. Le paradoxe est d’autant plus saisissant que le pétrole et l’or semblaient être des ressources intarissables au Venezuela et que désormais elles sont devenues denrées rares. La pandémie liée au Covid-19 n’a pas été propice à l’amélioration de la situation, au point que tout récemment (juillet 2020), la justice britannique a refusé la requête du régime Maduro, un rapatriement de fonds estimé entre 900 millions et 1 milliard de dollars US destinés à lutter contre la propagation du virus ; correspondant à quelques 31 tonnes d’or stockés précédemment au sein de la Bank of England.

Face à ce florilège de sanctions prises à l’encontre du Venezuela et un environnement réglementaire complexe et constamment en évolution, de nouveaux défis sont apparus, notamment pour les acteurs du secteur de la Compliance dans le domaine financier et industriel. Concernant les banques, l’enjeu est de s’assurer qu’aucune opération commerciale ou financière ne soit effectuée au profit de ou initiée par toute personne physique, morale entre autres, qui fasse l’objet d’une mesure de gel d’avoirs par les USA, l’UE ou encore le Royaume-Uni. Dans ce contexte, une solide connaissance du client (Know Your Customer) et un filtrage des opérations efficient (Know Your Transactions) apparaissent dès lors comme un filet de sécurité, empêchant toute entrée en relation avec une personne gelée, mais encore de voir transiter de manière directe ou indirecte des fonds en provenance ou au profit d’une personne sanctionnée ; ou d’agir en tant qu’intermédiaire financier pour toute transaction commerciale, autrement prohibée par les lois et réglementations en vigueur en matière de sanctions internationales.

De prime abord, tout paraît sous contrôle tant les banques et autres institutions financières se dotent d’outils de filtrage toujours plus performants et minutieusement paramétrés pour identifier toute contrepartie qui serait désignée sur une liste de sanctions US par exemple. Cependant, à regarder de plus près, la situation n’est pas si évidente : la particularité des restrictions sectorielles concernant le Venezuela inclut notamment des opérations ou transactions en lien avec certains instruments financiers comme des obligations émises par une entité sanctionnée et qui sont autorisées sous couvert de licence délivrée par l’OFAC. Pour illustrer ces propos, nous pouvons prendre l’exemple de certaines obligations vénézuéliennes émises par PDVSA et qui ont bénéficié d’un régime de faveur de la part des USA, par le biais de General Licences publiées par l’OFAC et qui octroient une certaine période de grâce pour déboucler certaines opérations impliquant ces instruments financiers (sous certaines conditions, édictées par chaque General Licence) ou alors autorisant des services financiers dans un domaine particulier ( humanitaire, aérien, médical, juridique ou encore diplomatique) avant de se voir totalement prohibées. A ce jour, le programme de sanctions OFAC lié au Venezuela recense 26 General Licences. D’autres défis font également partie du quotidien des Sanctions Compliance Officer : s’assurer du strict respect de la règle OFAC des 50%, en d’autres termes veiller à ce qu’aucun ressortissant (personne physique ou morale) des Etats-Unis, indépendamment de sa localisation géographique, ne puisse participer à des opérations avec toute personne faisant l’objet de sanctions, y compris des entités détenues à 50% ou plus par  ces mêmes personnes sanctionnées. Les défis dans le but de transposer la règlementation en matière de sanctions internationales en ce qui concerne le Venezuela,  en interne sont d’autant plus grands, que le Sanctions Compliance Officer doit non seulement tenir compte de l’aspect règlementaire,  de l’appétence au risque ou seuil de tolérance à accepter certaines relations d’affaires ou transactions impliquant le Venezuela et en dépit de l’absence de problématiques sanctions, ou encore de l’enjeu réputationnel si l’institution financière a délibérément ou non participé à des transactions ou opérations en lien avec une personne physique ou morale vénézuélienne sur liste de sanctions. Comme nous pouvons le constater, la fonction de Sanctions Compliance Officer est garante de la bonne mise en œuvre des lois et règlementations en vigueur en termes de sanctions internationales ; alors que peu connue il y’a encore quelques années en arrière, elle est peu à peu devenue une composante vitale des secteurs financiers, industriels ou pharmaceutiques et d’entreprises toujours plus exposées à l’international et soucieuses de se conformer aux standards règlementaires internationaux en termes de sanctions.

Les autres aspects de la Compliance à prendre en considération lorsqu’il s’agit du Venezuela, sont la lutte anti-blanchiment et anti-corruption. A cet effet, le régulateur financier Suisse, la FINMA (Financial Market Supervisory Authority) a rappelé à l’ordre en février 2020 la banque suisse Julius Baer en raison de graves manquements qui se sont produits entre 2009 et 2018.en matière de lutte anti-blanchiment d’argent et de cas présumés de corruption en partie avec PDVSA. Difficile à endiguer, la corruption au Venezuela va souvent de pair avec le blanchiment d’argent comme le prouve l’exemple d’Alex Saab, un homme d’affaires d’origine colombienne et placé sur liste de sanctions américaine en juillet 2019 pour ses connexions avec le régime Maduro et qui est accusé d’être à la tête d’un large réseau de corruption, dissimulant ainsi ses profits illicites derrière des montages de sociétés écran. Prête-noms, multiplication de sociétés écran, Trusts ou encore sociétés offshores, sont autant de possibilités offertes aux personnes dont les profits découlent de la corruption, pour dissimuler leurs fonds en passant par des schémas de plus en plus opaques. Le développement des réseaux de narcotrafic au Venezuela et les transactions financières associées, font également partie intégrante d’une surveillance accrue. Pour le Compliance Officer, ces schémas toujours plus complexes et sophistiqués à décortiquer, requièrent des jours, voire des semaines d’investigations et d’analyses. Les scandales de corruption qui ont éclaboussé le Venezuela sont nombreux et les professionnels de la Compliance ont encore de beaux jours devant eux quand il s’agit d’appliquer les standards en vigueur en matière de lutte anti-blanchiment et anti-corruption.

Après avoir dressé ce bilan, il est désormais nécessaire de s’intéresser à l’avenir du Venezuela dans ce contexte économique et politique morose et pris dans la tempête de sanctions internationales ; et des inégalités sociales toujours plus importantes, laissant un pays plus que jamais endetté  qui peine à sortir de cette spirale infernale. Même si plusieurs études et experts s’accordent à dire que d’une manière générale, l’impact des sanctions (qu’elles soient totales ou sectorielles) sur un pays ou gouvernement, n’est pas concluant et parfois contre-productif, cela est encore plus vrai au Venezuela ou le régime de Maduro rompt mais ne cède toujours pas. Les sanctions internationales ont donc fait office de crise parmi la crise mais n’ont pas apporté à ce jour de réponse concrète à la double équation posée par la (double) présidence au Venezuela.

Un retour aux urnes prévu lors des prochaines élections législatives le 6 décembre 2020 ne changera pas définitivement la donne mais apparaît alors comme une première lueur d’espoir pour  sortir de cette crise. L’avenir du Venezuela se jouera très probablement dans les prochains mois ; les prochaines élections présidentielles aux USA en novembre 2020 seront également un paramètre non négligeable à prendre en considération et sera symbole de l’amélioration ou de la détérioration de la situation au Venezuela.