Lobbying et corruption, la frontière

Bonjour Jean-Baptiste JUSOT. Pouvez-vous rapidement vous présenter à nos lecteurs…Qui êtes-vous ?

Diplômé en droit, sciences-politiques et géopolitique, j’ai ensuite suivi le cursus HEC-executive éducation des dirigeants de sociétés publiques locales. Ancien journaliste et spécialiste des questions de défense et de sécurité, je détiens également une expérience en conseil et accompagnement des élus locaux et des collectivités territoriales. Après avoir prêté serment en 2021 pour m’inscrire au Barreau de Lyon, j’ai créé la SELARL CONVICTO legal afin de pouvoir développer une activité de lobbying comme le permet le Règlement Intérieur National de la profession d’avocat, en son article 6.3.4.

Comment définir la représentation d’intérêt ?

Selon le littré, la représentation d’intérêt (ou « lobbying ») peut se définir comme « l’ensemble des activités d’influence menées directement ou indirectement auprès des détenteurs du pouvoir de la décision publique et qui permettent d’exposer les enjeux, d’expliquer les problématiques et de promouvoir les intérêts du Groupe ».

La représentation d’intérêt est donc une notion très vaste qui peut prendre des formes concrètes très variables comme le fait par exemple, de se renseigner à propos des circuits décisionnels, informer les décideurs, mettre en relations à haut niveau, apporter une expertise politique et juridique, participer à des groupes d’études, organiser des rencontres sous forme de réunions, de conférences, rédiger des amendements à un projet de loi… Cette liste non exhaustive démontre que tout acteur politique, juridique ou économique est par nature prédisposé à exercer de l’influence au-delà de toute considération légale.

Le législateur a toutefois souhaité lui attribuer une définition juridique. Ainsi, l’article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, créé par la loi Sapin 2 pose les conditions dans lesquelles une personne est susceptible d’être qualifiée de représentant d’intérêts. Au terme de la loi, sont qualifiés représentants d’intérêts « les personnes ayant une activité d’influence sur la décision publique à titre principal ou régulier ».

Depuis la loi Sapin II, des dispositions complémentaires ont été insérées à l’article 18-1 de la loi du 11 novembre 2013 pour rendre plus effective cette définition. Il existe désormais une obligation pour tout représentant d’intérêt de s’inscrire à un répertoire numérique rendu public par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Le représentant d’intérêt est dans l’obligation de déclarer à la HATVP, son identité, le champ de ses activités, actions de représentations d’intérêts menées (en précisant le montant des dépenses engagées), le nombre de personnes qu’il emploie et son chiffre d’affaires de l’année précédente ainsi que les organisations professionnelles ou syndicales ou les associations en lien avec les intérêts représentés auxquelles il appartient. Ce répertoire numérique a donc pour objectif d’assurer l’information des citoyens sur les relations entre les représentants d’intérêts.

En quoi le lobbying peut-il être nécessaire aux acteurs publics ?

Lorsque la représentation d’intérêt est exercée avec transparence et probité, elle peut être un outil au service de la démocratie. En effet, influer une décision est un acte tout à fait noble lorsque cette action a pour but de faire remonter des réalités émanant du terrain. L’objectif est de faire remonter la voix des acteurs de terrain, les entrepreneurs, les consommateurs, les usagers, les victimes…

Le droit est en perpétuel mouvement et crée une certain instabilité juridique préjudiciable aux citoyens et aux entreprises, qui se termine souvent dans les prétoires. L’objectif de la représentation d’intérêt est de d’adapter la règle juridique pour éviter les contentieux. Ainsi, en influençant le décisionnaire public, le représentant d’intérêt travaille au bénéfice de tous les acteurs liés de près ou de loin au problème juridique qu’il a solutionné. Si l’on veut pousser le raisonnement à son paroxysme, on peut affirmer que le lobbying est en réalité extrêmement moderne. La finalité de son action s’inscrit en effet dans une logique de démocratie participative, par laquelle la décision publique est influencée par l’organisation d’une concertation avec le terrain. On appelle ça la subsidiarité. Le lobbyiste permet au créateur d’une norme de la rendre la plus proche possible de ceux qui la subissent.

La représentation d’intérêt est donc un prérequis indispensable à toute personne publique qui souhaiterait apporter à sa décision du sens pour l’intérêt général.

Le lobbying a une image très péjorative, contrairement aux États-Unis ou en Angleterre, comment l’expliquer ?

Il existe effectivement une différence très importante entre les Français et Anglo-saxons dans leur rapport à la représentation d’intérêt. Cela s’explique par la différence de contexte dans lequel est née cette activité.

En France, le lobbying ou la représentation d’intérêt, détient, une image tristement péjorative par le fait de son histoire révolutionnaire. Sous l’Ancien Régime, beaucoup d’acteurs jouaient le rôle de corps intermédiaires auprès du pouvoir, forme ancestrale de la représentation d’intérêt. Dans l’objectif de mettre fin à cette tradition, une loi de 1791 dite « Loi Le Chapelier » est venue interdire les corporations dans un esprit fidèles à la doxa des lumières consistant à séparer strictement l’intérêt général et de l’intérêt particulier.

Le législateur français s’est ainsi toujours voilé la face, autour de l’existence de cette activité pour respecter cette tradition révolutionnaire très hostile à l’idée d’insérer des corps intermédiaires entre le peuple et l’action publique. Jusqu’à peu, les représentants d’intérêts étaient ainsi soumis à un régime juridique assez faible puisque l’ordre juridique interne faisait semblant de ne pas connaître leur existence.

De nombreux acteurs ont ainsi exercé sans le savoir (volontairement ou involontairement) une activité de représentation d’intérêt dans un cadre juridique quasi inexistant. Des dérives très importantes ont ainsi été commises dans la relation qu’entretenaient certains corps d’activités avec le décisionnaire public. Toutefois, ces vices ont progressivement été mis en lumière par une vague d’investigation médiatique et d’accusation juridique renforçant dans l’opinion publique l’idée d’une profession immorale par son obscurité.

A contrario, la représentation d’intérêt est dans la conception américaine et anglo-saxone, un gage démocratique nécessaire à l’intérêt général. Ce phénomène est en effet illustré par la promulgation du premier amendement à sa Constitution qui consacre le droit de se rassembler et de manifester leur point de vue auprès des dirigeants. Il s’agit donc d’une forme d’action légitime, qu’utilisent bon nombre d’entreprises pour influencer en toute transparence la décision publique.

Ainsi, dans la conception américaine, l’intérêt général peut tout à fait être concilié avec les intérêts particuliers, que ces derniers exercent leur activité avec probité et transparence.

Depuis quelques années seulement, notre conception tente d’intégrer la culture du lobbying et des affaires publiques pour s’adapter à l’influence des pratiques exercées par l’Union européenne et les phénomènes de mondialisation. Par la mise en place d’un encadrement de plus en plus important du régime juridique de la représentation d’intérêt, la France tente en effet de rattraper son retard pour tenter d’améliorer le statut et l’image du représentant d’intérêt.

La représentation d’intérêt n’est-elle pas une forme légale de la corruption ?

Il existe bien une véritable ligne rouge entre la corruption et la représentation d’intérêt. Pour la percevoir, il suffit de définir ce qu’est la corruption. Au sens strict, cette action désigne le fait pour une personne investie d’une fonction déterminée d’obtenir des avantages ou des prérogatives particulières quelconques en vue d’accomplir, ou de s’abstenir d’accomplir, un acte entrant dans le cadre de ses fonctions

La corruption est donc un acte qui vise à contrôler l’action publique. C’est ici que se situe toute la différence avec la représentation d’intérêts qui elle, n’est qu’un outil d’influence.

Le représentant d’intérêt quant à lui ne contraint pas l’acteur public, il le convint, le persuade, mais ne l’oblige à rien. L’idée de la représentation d’intérêt est donc d’influer pour conjuguer l’intérêt général avec les intérêts particuliers.

Lorsqu’il prend sa décision, influencé par un représentant d’intérêt, l’acteur public ne perçoit rien.

Quels sont les outils juridiques qui permettent d’éviter que les avocats ne franchissent la ligne rouge de la corruption ?

Au-delà de l’obligation déclarative relative à l’inscription au répertoire National des Représentants d’Intérêts (RNRI), cf. supra, les représentants d’intérêts sont aux termes de l’article 18-3 de la loi de 2013 soumis, depuis la loi Sapin II, à une obligation déclarative de présentation de leurs activités. Celle-ci s’effectue dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État, pris après un avis public de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP) précisant les modalités des communications ainsi que les conditions de publication des informations correspondantes. En l’espèce, le Décret n° 2017-867 du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts a prévu l’obligation pour tout représentant d’intérêt de communiquer dans un délai de trois mois après la fermeture de son exercice comptable de transmettre :

  • Le type de décisions publiques sur lesquelles ont porté les actions de représentation d’intérêts engagées
  • Le type d’actions de représentations d’intérêts engagées
  • Les questions sur lesquelles ont porté ces actions
  • Les catégories de responsables publics mentionnées
  • Lorsque le représentant d’intérêts a effectué les actions pour le compte d’un tiers, l’identité de ce tiers
  • Le montant des dépenses consacrées aux actions de représentation d’intérêts pour l’année écoulée par le représentant d’intérêts, ainsi que, le cas échéant, le montant du chiffre d’affaires de l’année précédente liée à l’activité de représentation d’intérêts.

De surcroît, la loi du 9 décembre 2016 a également contraint les représentants d’intérêts à se soumettre à de nouvelles règles déontologiques dans l’exercice de leur profession. Les obligations déontologiques se trouve désormais à l’article 18-5 de la loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique et oblige pour leur quasi-totalité à des abstentions (Ex : 2° « S’abstenir de proposer ou de remettre à ces personnes des présents, dons ou avantages quelconques d’une valeur significative »).

En résumé le représentant d’intérêt est soumis à trois obligations, depuis le 1er juillet 2017 :

  • S’inscrire au répertoire numérique des représentants d’intérêts (RNRI) auprès de la HATVP
  • Effectuer au moins une fois par an une déclaration d’activité, rendue publique sur le RNRI et résumant les types d’actions d’influence menées, les sujets concernés, les intérêts représentés
  • Respecter des règles déontologiques lorsqu’ils entrent en contact avec responsables publics et lorsqu’ils sollicitent des informations de leur part.

Votre particularité est que vous exercez la représentation d’intérêts en tant qu’avocat, quel est votre atout sur les autres acteurs de cette activité ?

Depuis quelques années les avocats ont vu leur profession s’ouvrir à l’exercice de la représentation d’intérêt. Avant 2010, les règles déontologiques de leur profession étaient en effet perçues comme incompatible avec la représentation d’intérêt. Toutefois, le Conseil national des Barreaux (CNB) a tout de même déclenché en 2011 une petite révolution sous l’influence du Barreau de Paris, en inscrivant la pratique du lobbying dans le Règlement intérieur national des avocats (RIN).

Un point restait néanmoins dans une zone grise, celui des exigences de transparence portée par les réglementations décrites plus haut pour abattre les connotations négatives de la profession.  En 2015, une modification a donc été apportée à l’article 6 du RIN qui vise à définir le champ d’activité professionnelle des avocats. Celui-ci s’est en effet vu compléter par les dispositions suivantes, « l’avocat qui exerce l’activité de représentation d’intérêts auprès d’administrations publiques, européennes ou internationales, doit, le cas échéant, après en avoir informé ses clients, faire mention dans les registres de ces institutions ou administrations de leur identité et du montant des honoraires relatifs à sa mission. Les honoraires prévus au titre de cette mission font l’objet d’une convention et d’une facturation distinctes de toute autre mission ou prestation effectuée pour le compte du même client ».

Ce problème de transparence solutionné par une obligation d’information a permis d’entériner la possibilité de réaliser des activités de représentation d’intérêt en tant qu’avocat. Toutefois, en 2020, seul 1% des inscrits au répertoire des représentants d’intérêts concerne des cabinets d’avocats. Pourtant, il est sans doute celui qui est le mieux placé pour exercer cette activité. D’une part, car on l’a vu sa déontologie est renforcée par le RIN avec le secret professionnel. D’autre part, car les compétences qu’il détient en tant qu’avocat lui sont utile en tant que représentant d’intérêt.

Les avocats en affaires publics exercent donc leur activité avec déontologie, celle de la Loi Sapin2 et surtout celle de leur Ordre. Le rapport entre l’avocat lobbyiste et l’acteur public s’appuie toujours sur la liberté et la transparence. Ni contrainte, ni opacité !

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